綜合運輸體系的完善和多式聯(lián)運的發(fā)展是現(xiàn)代物流發(fā)展的重要基礎。目前，我國多式聯(lián)運活動的法律規(guī)制體現(xiàn)在《合同法》、《海商法》和《鐵路和水路貨物聯(lián)運規(guī)則》等幾部法規(guī)中。我國多式聯(lián)運體系尚不完善，相關法規(guī)及服務不能夠適應發(fā)展的需要。各種運輸方式自成體系，基礎設施配套性差；多式聯(lián)運單證不統(tǒng)一，不能進行“一票到底”的業(yè)務；多式聯(lián)運組織性差，指揮調度、信息系統(tǒng)和結算方式不支持一體化運作；集裝箱運輸?shù)膬?yōu)惠政策落實不夠。

以國際海上集裝箱班輪運輸為例，有50%左右要求做到一次托運、一次付費、一票到底的門到門運輸。但目前國際上還缺乏生效的統(tǒng)一規(guī)定，國內相關政策法規(guī)也還不完善，加強多式聯(lián)運政策研究，制定和實施與之相適應的多式聯(lián)運政策法規(guī)，充分發(fā)揮各種運輸方式的優(yōu)勢，促進經(jīng)貿和運輸?shù)陌l(fā)展，促進交通運輸一體化發(fā)展，是交通運輸業(yè)面臨的新的重要任務。

目前，在我國，行業(yè)立法、部門立法特點明顯，鐵路、公路、民航、水運（分國內航運、國際海運）等各種運輸方式在政策法規(guī)建設方面各自為政、自成體系，獨立封閉，各自形成了相對獨立的政策法規(guī)體系。在這四種運輸方式中，鐵路、公路與水路主要是國內運輸，民航涉外的因素要多一些，海上運輸則主要是涉外運輸。因此，在法律規(guī)范方面，鐵路、公路、水路主要是國內立法，而民航和海運則偏重于涉外立法，要考慮國際通行的規(guī)則。

現(xiàn)行的交通運輸法律規(guī)范之間缺乏必要的協(xié)調性，這對發(fā)揮綜合運輸?shù)淖饔檬遣焕�的。這主要涉及兩個方面，一個是運網(wǎng)的協(xié)調，即各種交通運輸方式之間要在線路、站點、航線等方面連接成網(wǎng)，即聯(lián)網(wǎng)方面的法規(guī)；二是運輸行為的協(xié)調，即聯(lián)運方面的法規(guī)。目前，在聯(lián)運方面，《合同法》有多式聯(lián)運的規(guī)定，對一些基本法律問題作出了規(guī)范，但仍然比較原則，需要進一步細化，使之更具可操作性。1996年多部委下發(fā)了與大陸橋運輸有關的文件，現(xiàn)在形勢變化，條件差別大；原鐵道部發(fā)布的水鐵聯(lián)運辦法已廢止。現(xiàn)行有效的聯(lián)運政策法規(guī)，目前只有1961年10月鐵道部、交通部聯(lián)合發(fā)布的《鐵路和水路貨物聯(lián)運規(guī)則》，迫切需要進一步完善多式聯(lián)運方面的立法。

盡管交通運輸部相繼制定了一系列全國性水運基礎設施布局規(guī)劃，促進了相應運輸子系統(tǒng)在全國的發(fā)展。但由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，全國性水路交通規(guī)劃在東、中、西地區(qū)的實施進度差異較大。此外，不同地區(qū)規(guī)劃實施之間缺乏協(xié)調，系統(tǒng)性不好，互聯(lián)互通的潛在成本高，造成了很大的資源的浪費。進入新時期，交通運輸部組織編制了一系列區(qū)域性交通基礎設施布局規(guī)劃，如長三角、珠三角、環(huán)渤海、海峽西岸等區(qū)域性交通運輸規(guī)劃，這些規(guī)劃的實施正在對區(qū)域間的經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展發(fā)揮重要的支撐作用。但是目前仍存在一些深層次的體制原因導致一些區(qū)域性規(guī)劃實施不力，一些地方性規(guī)劃與全國性規(guī)劃相沖突。港口資源整合力度也還有待進一步加強。

水路交通規(guī)劃體系結構還不夠完善，迄今為止還未制定發(fā)布過旨在引導市場的全國性水路運輸規(guī)劃，對多式聯(lián)運和綜合運輸?shù)陌l(fā)展重視不夠，在源頭上造成了不同運輸方式之間對接不暢問題。各種運輸方式之間缺乏應有的聯(lián)系，水路運輸同鐵路、公路、管道等其他運輸方式的銜接還有待加強，即使是水路運輸方式內部內河、沿海、遠洋之間的協(xié)調性也有待增強，突出表現(xiàn)在港口集疏運體系不完善。尤其是應盡快提升鐵路運輸在港口集裝箱集疏運中的比重，擴大集裝箱海鐵聯(lián)運的運量，尤其是發(fā)展功能完善的集裝箱海鐵聯(lián)運樞紐，已經(jīng)成為水路運輸促進我國現(xiàn)代物流發(fā)展的緊迫任務。

交通運輸投資結構有待進一步調整，進港航道、錨地等港口公共基礎設施，內河航運等公益性設施的資金投入力度急待加強，迫切需要進一步完善穩(wěn)定的資金投入政策。

① 國家法律、法規(guī)制度配套不完善。《港口法》的頒布和5號公告的實施，確立了港口岸線資源的審批制度和程序。但當前諸多涉及港口岸線的工業(yè)項目獨立審批核準的情況，不利于對岸線資源的統(tǒng)籌管理和高效利用，主要表現(xiàn)為：目前，工業(yè)項目審批權限在國家發(fā)改委，《港口法》中明確“國務院經(jīng)濟綜合宏觀調控部門批準建設的項目使用港口岸線，不再另行辦理使用港口岸線的審批手續(xù)”，因此，國家發(fā)改委在工業(yè)項目審批前未征求交通運輸主管部門意見，造成港口岸線管理被動。此外，《港口法》規(guī)定了相關處罰規(guī)定，但對未批先建、違反規(guī)劃等項目的處罰力度較小，僅為 5 萬元以下處罰額度，相對碼頭運營收益比重極小，違規(guī)成本過低，基本失去對資源的相應監(jiān)管和保護作用。《5號公告》、《港口規(guī)劃管理規(guī)定》雖然對港口規(guī)劃、岸線資源利用等方面作出了明確規(guī)定，但法律地位較低，管理力度較弱，現(xiàn)實可操作性不強。

② 港口建設項目涉及國土、海洋行政審批時的協(xié)調程度不足。目前各主管部門對于港口岸線對應的水、陸域的資源定性和范圍認定尚存在一定爭議，港口資源是特指港口岸線及其所對應的水、陸域資源，其作為水、陸域的統(tǒng)一體，具有其特殊性和稀缺性。依法加強資源管理、嚴格使用許可手續(xù)，保障港口資源的高效、集約利用是交通主管部門的職責所在，港口資源（岸線及水、陸域）的合理利用和分配過程中應提高港口行政管理部門的話語權。港口土地、岸線和海域的使用權屬已確定，分屬為國土資源部、交通運輸部和國家海洋局。現(xiàn)行具體港口建設項目前期工作協(xié)調基本上是一事一議，平行推進，各部門依內部規(guī)章程序履行行政審批職責，導致各部門之間難于銜接的被動局面。審批環(huán)節(jié)較多、用時較長，一般項目前期周轉周期跨年度現(xiàn)象時常發(fā)生、個別情況甚至長達數(shù)年，造成了部分港口資源占而不用，部分企業(yè)欲發(fā)展無岸線的尷尬局面。

③ 現(xiàn)有岸線、土地政策在港口建設、經(jīng)營、管理過程中出現(xiàn)較多問題。目前沿海港口有大量的貨主碼頭，這些貨主碼頭的運輸貨源較為單一，受市場經(jīng)濟波動較大，港口岸線利用率不穩(wěn)定且普遍較低。特別是工業(yè)項目過多的占用港口岸線，存在占而不用、占而少用問題。在港口用地方面，存在部分工業(yè)項目入駐港區(qū)，擠占港口物流倉儲、甚至占用生產(chǎn)用地的現(xiàn)象，導致港口岸線與土地難以統(tǒng)籌利用，碼頭能力不能有效發(fā)揮。現(xiàn)有政策環(huán)境下，港口采用填海造陸形成陸域過程中，需分別繳納海域使用金和土地出讓金，全程兩次行政規(guī)費收取，企業(yè)普遍反映港口用地獲取成本相對過高。此外，一些局部地區(qū)還出現(xiàn)囤積、炒作港口岸線、土地資源的現(xiàn)象，抬高了港口運營建設成本。港口用地采用“招拍掛”方式存在誘發(fā)新一輪的港口用地成本增加的隱憂。

當前，我國由于受條塊分割的管理體制和重水利水電而輕航運觀念的影響，水資源綜合利用政策得不到全面貫徹落實，致使我國內河航道通航里程一直徘徊在11萬公里上下，嚴重影響了我國水運資源的開發(fā)利用。水資源綜合利用原則得不到有效執(zhí)行仍是制約我國航道建設發(fā)展的主要原因和瓶頸所在。

毋庸置疑，技術政策對于技術創(chuàng)新與科技進步具有十分重要的作用。原交通部1997年修訂發(fā)布的《公路水路交通主要技術政策》、《2001～2010年公路水路交通行業(yè)政策及產(chǎn)業(yè)序列目錄》對水路交通科技進步起到了重大的推動作用，然而政策發(fā)布至今已時隔十余年，已明顯不適應建設創(chuàng)新型交通行業(yè)、發(fā)展現(xiàn)代交通運輸業(yè)和現(xiàn)代物流業(yè)等新形勢和新要求。這期間無論是國外還是國內，無論是科技發(fā)展的使命、背景，還是技術發(fā)展本身，均發(fā)生了深刻的變化。特別是近年來，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展突飛猛進，水路交通自身也實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，而且，當今科技技術日新月異，科技進步本身，特別是信息技術、現(xiàn)代管理技術等為代表的高新技術也實現(xiàn)了重大突破。現(xiàn)代物流發(fā)展更加需要強化現(xiàn)代信息技術、管理技術等高新技術的支撐保障作用，必須調整不適應的科技政策，制定新的科技政策。而政策是有一定生命周期的，具有較強的時效性，十年前的政策已有許多不適應之處，需要根據(jù)新形勢、新要求，采用新理念、新思路，對現(xiàn)行水路交通技術政策進行系統(tǒng)評估，調整制定新的交通運輸技術政策。雖然近期間，交通部也制定發(fā)布了一系列公路水路交通科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，但這些政策文件主要側重于對交通科技發(fā)展方向、目標和重點的總體把握和統(tǒng)籌部署，缺乏系統(tǒng)性、導向性、可操作性的政策導向。當前，水路運輸促進現(xiàn)代物流發(fā)展在科技創(chuàng)新體制機制、激勵水平、研發(fā)導向和成果的推廣應用等方面仍顯不足，繼續(xù)加強。

典型的如：鐵路運輸集裝箱標準自成體系，海運與鐵路集裝箱標準不一，影響海鐵聯(lián)運規(guī)模和效率；物流器具標準不配套，信息技術不能實現(xiàn)自動無縫銜接與處理，物流標準的應用推廣難；水路與公路集裝箱超載標準不統(tǒng)一。這些都極大地限制了我國現(xiàn)代物流的發(fā)展，降低了物流效率。

國內航運企業(yè)結構政策。我國內河除長航集團等幾家大中型國有航運企業(yè)外，其余大多為規(guī)模較小的航運企業(yè)和個體企業(yè)，且占相當比重，有待通過資產(chǎn)重組、兼并等形式，實現(xiàn)結構調整。然而，國家有關鼓勵兼并破產(chǎn)的政策尚未納入國有航運企業(yè)。中小航運企業(yè)發(fā)揮著與大企業(yè)互為補充、互相促進的作用，但是近年來由于政府對中小航運企業(yè)發(fā)展缺乏有效的政策引導，絕大多數(shù)內河航運企業(yè)難以達到合理的經(jīng)濟規(guī)模，致使競爭能力低，經(jīng)濟效益差，需要鼓勵小型內河航運企業(yè)兼并聯(lián)合搞活的政策予以引導。因此，我國內河運輸企業(yè)結構調整需有關政策指導和支持。

當前，我國水路交通信息化政策，集中體現(xiàn)在《公路水路交通信息化“十一五”發(fā)展規(guī)劃》、《公路、水路交通信息化工作指導意見》、《交通（公路水路）信息化建設指南》《關于加強交通信息資源開發(fā)利用的指導意見》等政策文件中，對我國水路交通信息化工作進行統(tǒng)籌安排與部署。此外，推動信息標準化也是當前水路交通信息化的重點之一。

“十五”期間，水路交通信息化取得長足發(fā)展，尤其是交通電子口岸作為交通信息化建設的重要組成部分，越來越得到國家和全行業(yè)的高度重視。一個突出的例子就是港航集裝箱EDI系統(tǒng)。

同時，也存在一些問題，主要體現(xiàn)在水運物流信息化存在體制與政策性障礙。當前我國的信息口岸建設存在多頭管理的情況，沒有真正實現(xiàn)信息共享。查驗部門信息不能互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)不能共享，身份認證、技術數(shù)據(jù)沒有統(tǒng)一標準。各港口物流作業(yè)基本上處于無序競爭狀態(tài)。

長期以來，我國水路交通行業(yè)管理中存在著“重建設、輕運輸”的傾向，導致當前運輸滯后于建設發(fā)展的局面，在水路交通基礎設施運輸規(guī)模不斷擴大的同時，運輸服務能力與水平相對滯后，同現(xiàn)代物流發(fā)展的要求相比，差距明顯，迫切需要政策上進一步強化對運輸服務與市場管理的重視。

國內航運管理領域已出臺的《水路運輸管理條例》、《航道管理條例》及《內河航運安全管理條例》等法規(guī)也是上世紀80年代制定的，已不能適應國內航運發(fā)展的需要，應作進一步修改和補充。此外，有關國內水路運輸服務業(yè)的管理政策，主要有《水路運輸服務業(yè)管理規(guī)定》，由于該管理規(guī)定沒有被很好地貫徹執(zhí)行，且準入條件設置不科學，很難掌握，需要進一步完善。

此外，我國航運競爭法制建設遠不能適應我國國際航運市場迅速發(fā)展的需要。《中韓黃海協(xié)定》、《青島地區(qū)中日航線集裝箱班輪運輸經(jīng)營公約》和碼頭作業(yè)費問題等對我國國際航運競爭規(guī)則提出了嚴峻挑戰(zhàn)，《國際海運條例》不能對這些挑戰(zhàn)作出全面回應，明顯地表現(xiàn)出國際航運競爭規(guī)則的缺失，急需完善我國國際航運立法。在我國從航運大國向航運強國的發(fā)展過程中，完善航運立法和航運管理體制非常重要。因此，迫切需要加快《中華人民共和國航運法》的立法進程，立足我國國情，吸收包括美國在內的航運發(fā)達國家的航運立法和航運管理經(jīng)驗，注意國際航運市場管理的發(fā)展趨勢，為我國國際航運業(yè)進一步發(fā)展提供充分的法律保障。

此外，我國水路運輸市場監(jiān)管政策的主要問題還突出表現(xiàn)在政策執(zhí)行方面，執(zhí)行手段單一，實施成本較大。我國水路交通行業(yè)制定的水路交通建設的規(guī)劃、標準、指標等規(guī)范性文件等主要通過行政手段貫徹落實，政策實施成本大。有必要強化宣傳教育和經(jīng)濟手段作用。

水路運輸市場調控缺乏總體規(guī)劃和指導，水路運輸主管部門對運輸組織化水平、運力結構等的宏觀調控乏力，欠缺相關財稅政策等具體配套政策措施，缺乏具有操作性的“實施辦法”等政策。

長期以來，在國內水路運輸企業(yè)和船舶退出市場方面，政府并無政策規(guī)定，缺乏劣質企業(yè)和劣質船舶的淘汰機制。近年來，交通運輸部出臺了一系列法規(guī)，一是2001年發(fā)布并于2006年修訂頒布了新的《老舊運輸船舶管理規(guī)定》；二是2001年3月公布了《關于實施運輸船舶強制報廢制度的意見》；三是2001年5月交通部修訂發(fā)布了《國內水路運輸管理業(yè)規(guī)定》，對船舶管理經(jīng)營人的經(jīng)營經(jīng)營資質作出了具體規(guī)定；四是2001年7月交通部發(fā)布了《關于在全國開展航運市場整頓工作的通知》、《關于整頓和規(guī)范個體運輸船舶經(jīng)營管理的通知》和《關于開展長江涉外旅游船運輸市場專項整頓工作的通知》，上述法規(guī)和文件對規(guī)范國內航運市場起到積極的作用，但并未形成統(tǒng)一機制。

6.執(zhí)法監(jiān)督方面

水路交通行業(yè)政策法規(guī)體系仍需完善。相關政策文件數(shù)量眾多，但總體層次不高，受立法資源所限，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等數(shù)量偏少，而大多數(shù)是規(guī)范性文件，政策層次還有待進一步提高，影響政策的權威性和穩(wěn)定性。政策通過不少“一事一議”、臨時性的“紅頭”文件，大都局限在政府交通主管部門之間的上傳下達，政策透明度不高，影響范圍有限，且往往是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，缺乏全面系統(tǒng)深入的調查研究，長遠謀劃、統(tǒng)籌部署方面有所欠缺。

此外，現(xiàn)行政策體系中存在“重建設、輕運輸、輕管理”的傾向，政策系統(tǒng)性較差，相互之間的協(xié)調性、銜接性有待增強；在政策手段的運用上，重行政手段，而輕法律、經(jīng)濟、教育和技術手段的綜合運用；許多政策的時效性不強，往往滯后于形勢發(fā)展和現(xiàn)代物流發(fā)展需求，政策法規(guī)體系的完善仍大有可為。

政策的制定、執(zhí)行與監(jiān)督程序還有待規(guī)范，在很多情況下存在政府管理部門依據(jù)主觀經(jīng)驗出政策，導致制度建設反映客觀規(guī)律還不充分，政策法規(guī)有效解決實際問題的作用還不明顯，往往是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，缺乏對問題及矛盾深層次的思考和系統(tǒng)深入的調查研究。

此外，政策法規(guī)前期對決策支持研究的重視程度不夠，制定過程中公眾參與和科學論證不充分，影響了政策制定的質量和水平，決策科學化、民主化還有待進一步加強；政策法規(guī)體系建設還缺乏上下聯(lián)動、橫向互動、整體推進的長效工作機制。

現(xiàn)行絕大多數(shù)法律、行政法規(guī)制定時間較早，已在不同程度上無法適應綜合運輸體系建設和現(xiàn)代物流發(fā)展等的現(xiàn)實需要，有必要根據(jù)實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題予以修改、完善。以《水路運輸管理條例》來例，其制定于上個世紀八十年代，其間雖經(jīng)過一次修改，但距今也已有十年時間，規(guī)定的許多制度已經(jīng)不符合我國現(xiàn)階段的國情和發(fā)展實踐。目前，該條例正在進行修訂，但因各種原因，也遲遲未能出臺。因此，有必要根據(jù)實踐發(fā)展，對相關法律法規(guī)予以修改完善，進一步建立健全水運法律法規(guī)體系。

我國法律法規(guī)滯后還表現(xiàn)在當新法規(guī)出臺后，而相關的其他先前制定的法規(guī)卻沒有及時修正，比如《國際海運條例》中關于無船承運人的規(guī)定就與1995年頒布實施的《國際貨物運輸代理業(yè)管理規(guī)定》不一致。

加入WTO后，我國經(jīng)濟和國際經(jīng)濟全面接軌，水運物流業(yè)的開放承諾在海上運輸領域主要表現(xiàn)在：對外商航運公司從事掛靠我國港口的班輪和非班輪國際運輸無限制，按國民待遇辦理；允許外商在華設立外資比例低于50％；經(jīng)營懸掛我國國旗的船舶，享受國民待遇；允許外商在華設立合資海運輔助企業(yè)，從事貨物裝卸、集裝箱場站、船舶代理等業(yè)務，享受國民待遇；外商海運公司在我國港口可在合理和非歧視的條件下適用港口服務，如引航、船舶拖帶、船舶物流和生活用品供應、港口設施服務等；允許外商設立合營船舶檢驗機構，但外商比例不得超過49％，加入后兩年內，允許外商控股，加入后兩年內，允許外商獨資經(jīng)營，合營和獨資企業(yè)享受國民待遇。

在水路運輸向規(guī)模化、國際化方向發(fā)展的同時，我國的水路運輸立法工作卻明顯滯后，比如醞釀中的《航運法》遲遲不能進入立法程序，現(xiàn)有水路運輸法律規(guī)范層次較低，存在“法律”上的空白；現(xiàn)有的水路運輸法規(guī)《水路運輸管理條例》正在修改，還未出臺。 目前，在法律法規(guī)層面，交通運輸部正積極推進《防止船舶污染海洋環(huán)境管理條例（修訂）》、《海上交通安全法》、《海上人命搜尋救助條例》、《潛水條例》等重點立法項目的進程，不斷完善水運法規(guī)建設。在新形勢下，加強、加快水路運輸立法，促進現(xiàn)代物流發(fā)展已刻不容緩。

當前，水路運輸行業(yè)許多政策，從政策文件內容上看，大都具有比較明確的政策導向，緊跟時代步伐，符合未來的發(fā)展方向，但往往重理念倡導、概念詮釋、內涵解析，多口號性語言，而缺乏實質性內容和手段。鼓勵性、倡導性、引導性政策內容偏多，但往往缺乏“禁止”、“限制”、“淘汰”等強硬措施。

現(xiàn)行水路交通政策中往往存在“重制定、輕評估、輕執(zhí)行”的傾向，一些政策落實不到位，對政策執(zhí)行的監(jiān)督不力。政策法規(guī)制定之后未能進行及時評估總結，缺乏后評估、考核程序，對于政策實施效果缺乏應有的跟蹤與監(jiān)控，對政策執(zhí)行遇到的問題和矛盾反饋不及時，導致政策調整滯后，往往跟不上新形勢的變化，無法適應水路運輸行業(yè)促進現(xiàn)代物流發(fā)展的實際需求。

盡管，近年來交通運輸部已經(jīng)在政策評估、考核方面已經(jīng)進行了相關探索和嘗試，典型的如：發(fā)布了《關于開展立法后評估工作的指導意見》，并對《道路運輸條例》及其配套規(guī)章進行了系統(tǒng)后評估，目前正在開展《收費公路條例》立法后評估；開展了《公路水路交通“十一五”發(fā)展規(guī)劃》、《十一五公路水路交通科技發(fā)展規(guī)劃》等規(guī)劃后評估工作；開展了《內河航道養(yǎng)護與管理發(fā)展綱要（2001～2010年）》貫徹執(zhí)行情況檢查工作；展了2008年度內河水運工程建設項目績效考核工作；開展了防船舶碰撞防泄漏專項整治活動“回頭看”活動，等。但總體來看，政策法規(guī)的評估考核工作還未納入制度化、常態(tài)化的軌道。